Jedan od glavnih prigovora koji ekonomisti upućuju europskoj supranacionalnoj monetarnoj uniji eurozoni i “zajedničkoj” europskoj valuti euru jest da monetarna politika ne može biti uspješna bez koordinacije s fiskalnom politikom. A fiskalna politika, ili trošenje “javnoga” novca poreznih obveznika, u Europskoj uniji od samoga njezina početka, pa i danas, prerogativ je država članica i njihovih demokratski izabranih vlasti, a ne “tehnokratske” Europske komisije ili Eurosustava.
No svaka ekonomska kriza u posljednja tri desetljeća prisiljavala je Uniju na postupno ujednačavanje fiskalnih politika zemalja članica i na usklađivanje nacionalnih fiskalnih i monetarne politike Europske središnje banke. Snažan poticaj koordinaciji osobito su dale dvije najnovije velike krize koje su gotovo istodobno pogodile Europu, izazvane pandemijom covida-19 i ruskom imperijalističkom oružanom agresijom na Ukrajinu, a “učinkovita koordinacija politika ključna je za borbu protiv kriza”, piše Europska komisija.
Pakt za sigurnost
Prije tri mjeseca, preciznije 9. studenoga 2022., europska je “vlada” stoga odaslala “komunikaciju” Europskom parlamentu, Vijeću, Europskoj središnjoj banci, Ekonomskom i socijalnom te Povjerenstvu za regije s novim “smjernicama za reformu ekonomskog upravljanja Europskom unijom”. I tom, najnovijom reformom, izvršna vlast Europske unije još jednom steže i učvršćuje pravila za fiskalne politike individualnih država članica, pa tako i Hrvatske.
Nakon supranacionalne monetarne politike, Europska unija jača i supranacionalnu fiskalnu, odnosno, stvara i “zajedničku” fiskalnu politiku. To je proces kojem lokalni masovni mediji i šira javnost gotovo uopće ne poklanjaju pozornost jer se čini ezoteričan, formalistički i dosadan. No taj proces bitno određuje kako će funkcionirati, čime će se baviti i na što će javni novac trošiti države članice, sve do toga da ih, izađu li iz zadanog okvira, Bruxelles može kazniti novčano i vješanjem na stup srama.
Najbolje su najnoviju europsku fiskalnu reformu vjerojatno sažela trojica analitičara jednoga od vodećih europskih ekonomskih think-tankova, Bruegela, Olivier Blanchard, André Sapir i Jeromin Zettlmeyer u svojoj studiji od 30. studenoga pod naslovom “Prijedlog Europske komisije o fiskalnim pravilima: hrabar plan s nedostacima koji se mogu ispraviti”.
“Bit tog prijedloga je da se zamijeni aktualna ‘preventivna poluga’ Pakta za stabilnost i rast koji su zemlje članice prihvatile još 1990-ih. Pakt je s vremenom postao konfuzna šikara pravila koja zaduženost i deficit pokušavaju pretočiti u nalog za discipliniranje.
Namjera je da se Pakt zamijeni srednjoročnim planom prilagodbe koji bi se temeljio na analizi održivosti duga. Ostao bi zahtjev državama članicama da javni dug ograniče na 60 posto bruto domaćega proizvoda, a proračunski deficit na tri posto – tako da ne bi trebalo mijenjati Protokol o proceduri pretjeranog deficita koji je aneks Ugovoru o funkcioniranju EU-a – no oni bi bili ugrađeni u posve novu matricu”, pišu trojica među najistaknutijim europskim i svjetskim ekonomistima.
Izloženost riziku
Za početak, Komisija bi razvrstala zemlje članice na visoko, srednje i nisko rizične koristeći se metodologijom procjene (ne)održivosti javnoga duga, koja bi se usuglasila sa zemljama članicama.
Državama koje bi bile izložene velikom i srednje velikom riziku Komisija bi predložila “višegodišnju putanju prilagodbe mjerenu neto primarnim izdacima”. Neto primarni izdaci predstavljaju proračunske izdatke bez kamata na javni dug i bez troškova na suzbijanje ciklične nezaposlenosti i o njima vlade odlučuju samostalno. Drugim riječima, primarne izdatke, ili primarnu javnu potrošnju, vlasti kontroliraju.
Države za koje se ustanovi da im je zaduženost neodrživa morale bi nakon najviše četiri godine pokazati da im je dug na “uvjerljivoj i kontinuiranoj putanji snižavanja” najmanje u idućih deset godina. Srednjerizične članice dobile bi nekoliko godina dulji rok prije nego što bi zaduženost počele smanjivati…
Blanchard, Shapir i Zettlmayer (ujedno i direktor instituta Bruegel) ocjenjuju da je plan Europske komisije “veliki korak naprijed”, ponajprije zato što bi pomogao da se izbjegnu pogreške – nedovoljno razduživanje kada je rizik velik, a nepotrebno skupu prilagodbu kada je rizik malen.
Smatraju da bi se nova pravila i lakše provodila.
Vlasti država članica EU-a lakše bi prihvatile nalog na fiskalnu prilagodbu kada bi se ona temeljila na okolnostima specifičnima za tu državu, umjesto na prenagljenim potezima koji ne uzimaju u obzir očekivani dugoročni rast, prognozirani trošak posuđivanja novca ili učinak fiskalne konsolidacije na razvitak. No još više od razine zaduženosti, za Europsku uniju je problem velikih razlika među državama članicama, od bugarskih 23,9 posto do grčkih gotovo 200 posto, kad postaje jasno da za te države nije moguće voditi istu, a jednako učinkovitu monetarnu politiku.
Nema oprosta
Također, za Europsku uniju i područje eura krajnje je zabrinjavajuće što ni nekoliko valova otpisa, oprosta, restrukturiranja i reformi nije Grčkoj pomoglo da svoju zaduženost iz 2010. od 147,5 posto u idućih desetak godina ne poveća gotovo za pola. Nakon toga zemlje članice koje vode odgovornu i stabilnu fiskalnu politiku pitaju se zašto ostaju u društvu u kojem gotovo polovica članova postupa neodgovorno i rasipnički.
Sad i sama Europska komisija u svojoj “komunikaciji” priznaje da je dosadašnje preporuke državama članicama za vođenje zdrave ekonomske politike “temeljila na indikatorima koji su zapravo bili neuhvatljivi (eng. unobservable) i podložni neprekidnim revizijama, poput ‘proizvodnog jaza’ (‘output gap’) ili ‘strukturne ravnoteže’ (‘structural balance’)”. Ubuduće bi “upravljački okvir” za pomaganje članicama eurozone “koje se bore s održavanjem financijske stabilnosti ili im prijeti nestabilnost, trebao biti jednostavniji i učinkovitiji”.
Novi je problem, međutim, što taj novi “okvir” daje Europskoj komisiji veliku moć, a državama članicama jako ograničava pravo da same kroje svoju ekonomsku sudbinu. Nakon “zajedničke” monete, EU uvodi i “zajedničku” politiku državnih izdataka i investicija, a veliko je pitanje žele li to zaista europski narodi od Europske unije.
Koji bi točno bili koraci u primjeni “novog upravljačkog okvira” za fiskalne politike država članica ako Europski parlament, Vijeće i ostali prihvate prijedlog sadržan u “komunikaciji” Europske komisije?
Nakon što bi razvrstala države na visoko, srednje i nisko rizične, koristeći se analizom održivosti javnoga duga, metodom koju bi prije toga usuglasila s državama članicama, državama suočenima s visokim i srednjim rizikom održivosti, Komisija bi predložila “referentnu višegodišnju putanju prilagodbe mjerenu neto primarnim izdacima”.
Visoki rizici
Visokorizične zemlje morale bi potom jamčiti da bi nakon najviše četiri godine njihova zaduženost morala doći na “vjerojatnu i kontinuiranu opadajuću putanju” tijekom najmanje jednog desetljeća.
U drugom koraku svaka zemlja članica morala bi Komisiji podnijeti “srednjoročni fiskalni strukturni plan” u kojem bi u osnovnim crtama opisala fiskalnu prilagodbu, reforme i državne investicije. Komisija bi potom ocijenila koliko su te reforme i investicije u skladu s potrebama prilagodbe. Odnosno, koliko utjecaj predloženih reformi na rast opravdava veće proračunske manjkove.
Ključan je treći korak. Na temelju Komisijine procjene plan države članice odobrilo bi ili odbacilo Vijeće EU-a. Ako se Komisija i država članica ne bi mogle usuglasiti, “referentnu putanju, s ciljem nadzora i prisile na provedbu, odredili bi Komisija i Vijeće”.
Javni dug veći od 60 posto bruto domaćeg proizvoda za državu članicu gotovo bi sigurno značio nepoštivanje putanje proračunskih izdataka kakvu bi podržalo Vijeće. Ako bi početna putanja s vremenom postala neodrživa iz objektivnih razloga, Komisija bi Vijeću mogla predložiti izmjene. Za nepoštivanje i neprovođenje i izmijenjene putanje javne potrošnje država članica bila bi kažnjena uskraćivanjem europskoga novca i sramoćenjem. Na primjer, morala bi se opravdati pred Europskim parlamentom. “Moguće su i globe, no njihov iznos bio bi snižen tako da njihova naplata bude izglednija, čime bi zapravo i one bile svedene na neki oblik reputacijske kazne”, pišu Blanchard, Sapit i Zettelmayer.
Hitne promjene
Hrvatska je svoj javni dug posljednjih godina uspješno, prema Eurostatu, s maksimalnih 83,8 posto BDP-a 2014. snižavala na prošlogodišnjih 78,4 posto, što je bio i uvjet za dobivanje eura i ulazak u eurozonu. No i ta je zaduženost osjetno veća od maksimalne dopuštene, a aktualni rast prinosa na državne obveznice mogao bi je vratiti na putanju rasta, pri čemu će upitna postati i njezina održivost, odnosno podnošljivost za zemlju. Bit će stoga zanimljivo vidjeti kako će Europska komisija ocijeniti rizičnost hrvatskoga javnog duga, kakve će naloge dati Hrvatskoj i kako će se eventualna prisila na razduživanje odraziti na hrvatske građane, poduzetnike, državne investicije i korisnike proračunskih transfera.
Knjiga Carmen Reinhart i Kennetha Rogoffa je poučna
Lako je moguće da su povjerenici EU-a zaduženi za ekonomiju čitali epohalnu knjigu Carmen Reinhart i Kennetha Rogoffa “Ovaj put je drukčije”. Proučivši osam stoljeća financijske povijesti svijeta ili “osam stoljeća financijske ludosti”, Reinhartova i Rogoff ustanovili su da su se države najčešće oglušivale na (inozemni) dug, popularno govoreći “bankrotirale su”, najčešće pri vrlo niskom udjelu inozemnog duga prema BDP-u, od samo oko 35 posto.
Osobito ogluhe zemalja u razvoju, pišu Carmen Reinhart i Kenneth Rogoff, mogu se dogoditi i događaju se na znatno nižim omjerima inozemnog duga prema BDP-u, kako pokazuju neki dobro poznati slučajevi obustave plaćanja (na primjer, Meksiko 1982. s dugom od 47 posto BDP-a ili Argentina 2001. godine s tek nešto više od 50 posto). Inozemni dug prelazio je sto posto BDP-a u samo 16 posto povijesnih ogluha ili epizoda restrukturiranja duga, više od polovice svih neplaćanja pojavilo se na razini nižoj od 60 posto, a u gotovo 20 posto svih slučajeva ogluha razina duga bila je niža od 40 posto BDP-a.
Nekad ni dug nije znak propasti: Japan je dužan 266 posto svog BDP-a i nikad neće bankrotirati
Jako zadužene države, sa sto i više posto duga u odnosu na BDP, u nekim slučajevima mogu taj dug dobro podnositi, dok i relativno nisko zadužene zemlje nerijetko mogu biti u velikom riziku od bankrota, pri čemu valja napomenuti da države ne mogu bankrotirati onako kako to čine poduzeća ili pojedinci. Pritom se često ističe primjer Japana koji trenutno ima nacionalni dug od golemih 266 posto BDP-a od 9,2 bilijuna US dolara, pa ipak nitko ne strahuje da bi Japan mogao bankrotirati.
Države članice Europske unije ne bi smjele imati javni dug veći od 60 posto njihova godišnjeg bruto domaćeg proizvoda, što je lako opravdati povijesnim iskustvom, no to ipak nije tako. Samo ih desetak udovoljava tom kriteriju, dok su sve ostale zaduženije od 60 posto, neke i ekstremno. Grčka ima javni dug od 194 posto BDP-a, Italija 150,3 posto, Portugal 125,5 posto, Francuska 112,8 posto.
Već na prvi pogled jasno je da svim tim državama zaduženost nije jednako (ne)održiva: malo je vjerojatno da bi Francuska mogla imati problema s refinanciranjem, mediteranske države očito su prezadužene. I Hrvatska sa svojih 78,4 posto javnoga duga prema BDP-u odskače iz dopuštenog okvira, ali je ispod prosjeka zaduženosti i eurozone i cijele Unije.
Foto : Zoran / TV Wien